Стивен Г.Брейер, помощник судьи Верховного Суда США
В Соединенных Штатах Америки независимость судебной власти постепенно преобразовалась в ряд институтов, обеспечивающих положение, при котором в суде выносят решения в соответствии с законом, а не согласно своим собственным капризам или желаниям других, включая остальные ветви власти. Конституционную защиту судьи США обеспечивают пять компонентов независимости судебной власти, а именно: независимое управление судебной власти самой судебной власти; дисциплинарная власть над допускаемыми судьями нарушениями; способ урегулирования противоречий между различными интересами и обеспечение действенности судебных решений. Вместе взятые, эти компоненты гарантируют независимость судебной власти, которая представляет собой основу общества, в котором и граждане, и правительства подчиняются закону. Ниже следует изложение выступления судьи Брейера на Конференции верховных судов стран Южной и Северной Америки, состоявшейся в октябре 1995 г. в Вашингтоне (Федеральный округ Колумбия).
Главной основой независимости судебной власти США является защита, гарантированная судьям в соответствии со Статьей III Конституции, которая учредила федеральную судебную систему. В Статье III предусматривается, что федеральные судьи "занимают свои должности, пока ведут себя безупречно", и что они "получают за свою службу вознаграждение, которое не может быть уменьшено во время пребывания в должности". Эти положения гарантируют, что Конгресс и Президент не могут непосредственно влиять на результаты судебных разбирательств путем угроз увольнения судей или снижения их заработной платы.
Защита от увольнения с должности ограничивается положением о "безупречном поведении", которое применимо и к другим должностным лицам федеральных органов власти. Статья II Конституции предусматривает, что "должностные лица Соединенных Штатов" – а судьи также считаются таковыми – "могут быть отстранены от должности после осуждения в порядке импичмента за государственную измену, взяточничество или другие важные преступления и правонарушения". Импичмент представляет собой формальную процедуру отстранения должностного лица от должности Конгрессом, причем с согласия обеих его палат. Палата представителей направляет обвинение в Сенат, который ставит вопрос об импичменте на голосование, и обвиняемое должностное лицо, которое может быть и судьей, может быть отстранено от должности лишь большинством в две трети голосов.
Полномочия по отстранению должностных лиц от должности использовались весьма редко со времени создания судебной власти и исключительно в целях отстранения от должности судей за различные нарушения личного характера. В одном из ключевых дел по отстранению должностного лица, которое рассматривалось в 1805 г., Конгресс чуть не отстранил от должности известного своими политически откровенными высказываниями члена Верховного Суда Самуэля Чейза на основании обвинений в том, что его основополагающие решения имели политическую окраску. Решение об импичменте не прошло, в результате чего установилась традиция, согласно которой Конгресс не может использовать свои полномочия по отстранению судей от должности с целью контроля над основополагающими судебными полномочиями. В недавние времени толчком для возбуждения очень небольшого ряда дел по отстранению судей от должности послужили уголовные дела, возбужденные против судей. Более мелкие нарушения рассматриваются в рамках дисциплинарной системы судебной власти, которой управляет сама судебная власть.
Контроль над процессуальным порядком и административная независимость
Вторым фактором независимости судебной власти являются учреждения, позволяющие ей контролировать условия, в которых судьи отправляют правосудие. Этот момент зачастую не получает должного внимания при рассмотрении вопросов независимости судебной власти, но, если задуматься о том, как условия работы влияют на ее результаты, становится понятным, что вопрос контроля над условиями, в которых судьи выносят решения по делам, играет огромную роль в концепции независимости судебной власти.
Управление судебной системой США зиждется на трех основных институциональных опорах. Первой из них является Судебное совещание США, которое было создано в 1922 г. как Совещание верховных окружных судей. Оно состоит из председателя Верховного Суда, 13 главных судей округов, 12 окружных судей и председателя Международного торгового суда. Судебное совещание является национальным органом судебной власти, осуществляющим руководство Административным управлением судов США. Самой главной функцией Судебного совещания является разработка порядка и правил судебных процедур.
Основной и главной властью, которой по Конституции наделен Конгресс, но которая в значительной мере была им передана судам, является установление процессуальных правил рассмотрения судебных дел. Принятый Конгрессом Закон о судебных процедурах наделяет судебную власть полномочиями по установлению собственного порядка рассмотрения уголовных и гражданских дел, а после принятия в 1938 г. Федерального гражданско-процессуального кодекса Верховный Суд (а также суды низших инстанций в отношении местных процессуальных норм) контролировал большинство процессуальных норм в федеральных судах. Хотя процесс выработки процессуальных норм происходит независимо от Конгресса, он не представляет собой действий за закрытыми дверями вне контроля со стороны общества. Нормы разрабатываются консультативными комитетами, специализирующимися в гражданском, уголовном, апелляционном законодательстве, а также в законодательстве о банкротстве и предоставлении доказательств. Указанные комитеты, включающие в себя широкий круг участников судебного процесса, например, судей, должностных лиц Министерства юстиции, законоведов и членов коллегий адвокатов по уголовным и гражданским делам, представляющих как истцов, так и ответчиков, предлагают новые нормы на обсуждение общественности, а затем представляют их Постоянному комитету по практическим и процедурным нормам. В свою очередь Комитет представляет указанные нормы Судебному совещанию, которое рекомендует их для одобрения Верховным Судом. После утверждения нормы Верховным Судом она направляется в Конгресс и, если Конгресс не отклоняет ее в установленные законом сроки, – вступает в действие. (Нормы предоставления доказательств, считающиеся основополагающими, а не процедурными, предлагаются судебной властью, но должны приниматься Конгрессом в качестве закона.) Полномочия по регулированию процессуальных норм, согласно которым рассматриваются дела и выносятся решения, по всей видимости, являются основой институциональной независимости судебной власти.
Кроме Судебного совещания существуют еще два дополнительных институциональных компонента независимости судебной власти, которые были созданы Конгрессом в 1939 г. Это – административное управление судов США и окружные судебные советы. Административное управление занимается вопросами централизации управления судебной системой, а советы решают вопросы контроля судей на местном уровне над условиями, в которых они работают. Административное управление судов США представляет собой орган профессиональных управленческих работников, действующий под контролем Судебного совещания. Управление распоряжается бюджетом федеральных судов, вопросами кадров, снабжения и иными хозяйственными и вспомогательными вопросами. Тринадцать окружных судебных советов состоят из главных судей и того же числа окружных судов США и окружных судов. Советы несут две основные обязанности. Во-первых, они являются административным контролирующим органом округа, надзирая за принятием и обеспечением действенности местных процессуальных норм, рассматривая и поддерживая запросы отдельных округов на создание новых судов и утверждая планы окружных судов по проведению судебных заседаний, включая суды присяжных. Во-вторых, судебные советы несут основную ответственность за дисциплинарную систему судебной ветви власти.
Еще одним независимым централизованным институтом судебной ветви власти является Федеральный судебный центр, созданный Конгрессом в 1967 г. Федеральный судебный центр возглавляется председателем Верховного Суда и состоит из шести судей, избираемых Судебным совещанием и директором Административного управления. Федеральный судебный центр отвечает за проведение исследований в области управления судебной системы и вопросы, имеющие отношение к отправлению правосудия. Он также разрабатывает и предлагает образовательные программы для федеральных судей.
Судебная дисциплина
Поскольку судьи назначаются пожизненно и поскольку единственным средством, которым может воспользоваться Конгресс для снятия их с должности, является процедура импичмента, полномочия по наложению дисциплинарных взысканий на судей за нарушения, не связанные с их ненадлежащим поведением, за которое они могут подвергнуться импичменту, оставались долгое время неясными. Ограниченное использование Конгрессом своего права импичмента на протяжении многих лет привело к образованию бреши в системе контроля над нарушениями судебной дисциплины. В течение этого времени главным инструментом контроля оставалось давление, которому судьи подвергались со стороны друг друга, – небольшой размер и относительная сплоченность федеральной судебной системы оказывались достаточно эффективными. Когда в 1939 году Конгресс принял решение о создании советов судей окружных судов США, было неясно, будут ли они обладать правом дисциплинарного наказания. В 1973 году был принят Кодекс поведения американских судей, но официальное создание и совершенствование дисциплинарной системы произошло позже благодаря принятию в 1980 году Закона о реформе советов судей, поведении судей и недееспособности, который заложил законодательную основу для разработки мер дисциплинарного воздействия в отношении федеральных судебных органов.
В соответствии с законом любое лицо может подать жалобу о том, что федеральный судья "предпринимает действия, препятствующие эффективному и скорейшему осуществлению деятельности судов или... не в состоянии исполнять свои обязанности по причине умственного или физического расстройства". Кроме того, в 1990 году председательствующий судья получил право принимать соответствующие решения без подачи официальной жалобы, после получения информации о ненадлежащем поведении. После рассмотрения жалобы председательствующий судья может отклонить ее, указав при этом в письменном виде причину своего решения, если такая жалоба не отвечает требованиям, определенным в законе, если она имеет непосредственное отношение к конкретным обстоятельствам или существу дела или является необоснованной. Кроме того, председательствующий судья может прекратить дело, если изложенные в нем факты в отношении ненадлежащего поведения, либо в отношении соответствующей исправительной меры являются недостаточными для урегулирования предмета спора.
Если председательствующий судья не отклонил жалобу, он должен создать специальную комиссию по рассмотрению жалобы и направить письменный отчет в совет судей окружных судов США, который, в свою очередь, может провести дополнительное расследование. Например, совет судей может потребовать ухода судьи на пенсию, приостановить направление дел на рассмотрение судьи или вынести ему частное или публичное порицание. Однако в законе четко говорится, что совет судей не может отрешить судью от должности. Это можно сделать только посредством процедуры импичмента.
Конфликт интересов
Четвертый аспект независимости судебной власти – это необходимость осуществления самоконтроля и избежания вреда. Именно судья, а не совет или комиссия должен следить за тем, чтобы на его рассмотрение не попадали дела, в которых он может быть вынужден руководствоваться не законом, а другими мотивами.
Конгресс обязал судей брать самоотвод при рассмотрении дел, в которых их объективность может оказаться под вопросом. Судьи также обязаны выяснить, не имеют ли они или члены их семей каких-либо финансовых интересов в рассматриваемых делах. Судья должен взять самоотвод в том случае, если он имеет какое-либо отношение к рассматриваемому делу. Это может произойти, если судья узнал какие-либо факты в частном порядке, если он выступал в роли частного адвоката правительства, либо в любом другом качестве в этом деле или работал с важным свидетелем по делу.
В целях содействия выполнению этих требований и для создания основы для контроля над принимаемыми судьями решениями Конгресс одобрил правила, которые требуют предоставления финансовых сведений о любой побочной работе судьи, о его доходе, деятельности, полученных им подарках и гонораре. Эти требования направлены на то, чтобы повысить как осведомленность судей, так и их ответственность. Правила самоотвода судей и степень соблюдения их судьями во избежание конфликта интересов и вреда являются ключом к обеспечению независимого рассмотрения дел и повышению доверия к судебной власти со стороны населения.
Обеспечение эффективности судебных решений
Наиболее независимые судьи, принимающие наиболее объективные решения, все же могут оказаться беспомощными в обеспечении законности, если правительственные учреждения игнорируют решения суда или если граждане не выплачивают определенные судом суммы в качестве компенсации причиненного ими ущерба. Законопослушное общество, механизмы обеспечения законности и подчинение решению суда являются важными элементами системы, в которой независимое судебное разбирательство может вестись наиболее эффективным образом.
Проблемы с выполнением судебных решений, как правило, не возникают, когда в разбирательстве участвуют частные лица. Когда судья принимает то или иное решение в отношении частного лица, за этим решением стоит вся мощь государства, и лицо, отказывающееся выполнять его, будет вынуждено иметь дело с полицией, которая обеспечит выполнение решения суда.
Проблемы возникают, когда решение суда выносится в отношении правительства, которое отказывается его выполнять. Отказы выполнять решения суда могли бы быть более частыми, если бы эти решения носили общий характер и касались не частных лиц, а правительственных организаций. Однако установившаяся в США традиция такова, что решения принимаются в отношении конкретных лиц. Поэтому, если суд постановляет, что то или иное лицо подлежит освобождению из тюрьмы ввиду необъективного судебного разбирательства, решение этого суда, касающееся приказа о доставлении в суд лица, содержащегося под стражей, для выяснения правомерности содержания его под стражей, как правило, принимается не в отношении государства или даже государственной тюремной системы, а в отношении конкретного лица. Чаще всего это начальник тюрьмы или директор системы исправительных учреждений штата. В результате лицо, имеющее полномочия действовать от имени государства, попадает в неприятное положение, когда в отношении него имеется решение суда, за невыполнение которого он может быть подвергнут штрафу или даже заключению за неуважение к суду до тех пор, пока его решение не будет выполнено. Таким образом, для конкретного лица намного сложнее проигнорировать решение суда, чем для государственного учреждения.
Наиболее вопиющие случаи организованного неподчинения государственных чиновников решениям федеральных судей произошли в конце 50-х – начале 60-х годов, когда некоторые штаты отказались выполнять решения федеральных судей по искоренению сегрегации в образовательных учреждениях, на транспорте и в системе общественного питания. Например, когда штат Арканзас отказался устранять сегрегацию в начальных школах: при рассмотрении дела "Купер против Аарона" Верховный Суд вынес решение, обязывающее власти штата выполнять требования по десегрегации. После этого президент Эйзенхауэр направил в город Литтл-Рок, штат Арканзас, подразделения национальной гвардии для обеспечения выполнения решения суда. Вероятность, хотя и очень незначительная, того, что федеральное правительство прибегнет к использованию силы для обеспечения выполнения решений федеральных судов, является мощным фактором в случаях, когда федеральные судьи обязывают штаты действовать определенным образом. Однако эта вероятность не столь ярко выражена, когда дело касается федеральных чиновников, хотя возможность того, что федеральные судебные исполнители постучатся в дверь любого лица, названного в решении суда, остается вполне реальной.
Но несмотря на все институциональные гарантии обеспечения выполнения судебных решений, все же культурные, а не институциональные соображения дают более веские основания полагать, что эти решения будут эффективными. Законопослушное общество, в котором граждане выполняют решения судов как нечто само собой разумеющееся и в котором сопротивление обоснованному решению суда считается неприемлемым, является самой главной гарантией того, что лица, в отношении которых вынесено судебное решение, будут действовать в соответствии с законом, если их дело рассматривалось беспристрастными судьями, которые руководствовались не политическими соображениями, а законом.
Джордж Вашингтон говорил, что "подлинное отправление правосудия является самой прочной основой хорошего правительства". А Александр Гамильтон в своей статье, опубликованной в 17-м номере газеты "Федералист пэйпер", отмечал, что "обыкновенное отправление уголовного и гражданского правосудия... более чем что-либо еще способствует укоренению в сознании людей восхищения, уважения и почтения к правительству". Однако должное отправление правосудия может способствовать укреплению законности и стабильности в стране только в том случае, если судьи принимают решения в соответствии с законом и если в это верят все окружающие, а не в том случае, когда они действуют в соответствии со своими личными соображениями или волей влиятельных политических структур. Независимость судопроизводства является той организационной концепцией, в рамках которой мы используем и развиваем институциональные гарантии, позволяющие судьям выполнять эту важную социальную функцию.
статья тут
